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Rechtliche Aufräumarbeit nach der Service-Public-Initiative

Anfang Juni haben die Schweizerinnen und Schweizer über die Service-Public-Initiative abgestimmt. Sie wurde überraschend klar abgelehnt. Zu reden gibt hingegen der umstrittene Abstimmungskampf. Hier ist juristische Aufräumarbeit nötig.

Die spät, aber vehement geführte Kampagne gegen die Service-Public-Initiative scheint genützt zu haben: Der Direktor des Bundesamtes für Verkehr richtete sich öffentlich gegen die Initiative. Das gegen die Initiative gerichtete Kundenmagazin der Post ging eineinhalb Wochen vor der Abstimmung an zwei Millionen Schweizer Haushalte. Zahlreiche private Verbände und PR-Berater mischten in der Abstimmung mit – finanziert von öffentlichen Unternehmen. Und das ist nur eine kleine Auswahl aus dem Abstimmungskampf.

Hart geführter Abstimmungskampf
Mit dem klaren Resultat wird sich für die Initianten eine Stimmrechtsbeschwerde beim Bundesgericht erübrigen. Dennoch sollte jetzt, da sich der politische Pulverdampf verzieht, die juristische Aufräumarbeit einsetzen. Das Bundesgericht hatte sich bereits mehrfach mit Abstimmungskämpfen auseinanderzusetzen, an welchen öffentliche Unternehmen oder Private in öffentlichem Auftrag beteiligt waren. Zusammengefasst gilt Folgendes:

  • Die Behörden als Auftraggeber oder Aufsicht eines öffentlichen Unternehmens dürfen sich lediglich mit triftigen Gründen im Abstimmungskampf äussern – im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürgerinnen und -bürger. So zum Beispiel, wenn klar falsche Informationen kurz vor dem Abstimmungsdatum richtig gestellt werden müssen. Eine vergleichbare Situation war indes nicht auszumachen, als sich der Direktor des Bundesamtes für Verkehr in einem Newsletter gegen die Initiative wandte.
  • Unternehmen, welche unter dem bestimmenden Einfluss eines Gemeinwesens stehen, sind grundsätzlich zur politischen Neutralität verpflichtet. Eine Stellungnahme ist im Einzelfall zulässig, wenn das Unternehmen durch die Abstimmung in seinem Auftrag besonders betroffen wird. Das war in der Abstimmung zur Service Public-Initiative wohl der Fall. Selbst dann müssen öffentliche Unternehmen aber ihre Interessen in objektiver und sachlicher Weise vertreten. Das würde insbesondere bedeuten, dass jeweils auch die Argumente der Initianten in angemessener Weise zur Sprache kommen. Die verwendeten Mittel müssen zudem verhältnismässig sein und dürfen nicht aus Monopolen und Zwangstarifen stammen. Angesichts der massiven Abwehrschlacht, welche gegen die Initiative geführt wurde, scheint mir diese Vorgabe kaum eingehalten.
  • Fragen werfen vor allem die Mittel auf, welche an private Verbände und PR-Berater direkt oder indirekt bezahlt wurden, um die Initiative zu bodigen. Das Bundesgericht hat die Zulässigkeit derartiger Aufträge an Private mehrfach verneint: „Auf indirektem Wege über private Abstimmungskomitees Werbung und Abstimmungspropaganda vorzunehmen, ist somit ebenso wenig wie auf direktem Wege zulässig.“ Bei der Zürcher Abstimmung zum HB-Südwest (Europa-Allee) hielt das Bundesgericht die Unterstützung eines privaten Initiativ-Komitees mit 100‘000 Franken für zulässig. Diese Dimension ist im vergangenen Abstimmungskampf bei weitem gesprengt worden. Aber vor allem meint das Bundesgericht, dass „finanzielle Leistungen an Abstimmungskämpfe im allgemeinen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, weil nur so die demokratische Legitimation gewährleistet ist und auch die Minderheiten entsprechend zum Wort kommen.“ Wie dieses Votum für Transparenz bei öffentlichen Unternehmen umzusetzen ist, hat das Bundesgericht noch nicht erläutert.

Restriktive Praxis des Bundesgerichts
Vor einem Monat widmete sich unser 5. Winterthurer Gespräch zum öffentlichen Wirtschaftsrecht dem Thema „politische Meinungsäusserung durch öffentliche Unternehmen“. Martin Waser, ehem. Stadtrat von Zürich und heute Spitalrat des Universitätsspitals Zürich, sowie Beat Bloch, CSP, Mitglied des Kantonsrats und Präsident der Aufsichtskommission über die wirtschaftlichen Unternehmen des Kantons Zürich, waren sich einig, dass sich öffentliche Unternehmen im Rahmen ihres unternehmerischen Zwecks äussern dürfen und sollen, dies aber in verhältnismässiger und transparenter Weise tun müssen. Danni Härry, ehem. Pressechef der SBB und heute selbständiger PR-Berater, führte aus, dass öffentliche Unternehmen zuhauf die bezahlte Hilfe privater Verbände und PR-Berater in Anspruch nehmen – was indes quer zur erwähnten Praxis des Bundesgerichts steht. An dieser Realität wird das Bundesgericht wohl nicht vorbeikommen. Ein gangbarer Weg könnte aber sein, die Wahl der Kommunikationsmittel zu öffnen und gleichzeitig Transparenz über die in Anspruch genommenen Mittel und Personen einzufordern – zumindest solange öffentliche Unternehmen nicht voll im Wettbewerb stehen.

Auskunft: Andreas Abegg, Zentrum für Öffentliches Wirtschaftsrecht

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