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8. Tagung zum öffentlichen Wirtschaftsrecht: Der rechtliche Rahmen des Flughafens Zürich – Flughafengebühren zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltschutz

Andreas Abegg begrüsst zur 8. Tagung zum öffentlichen Wirtschaftsrecht

Andreas Abegg begrüsst zur 8. Tagung zum öffentlichen Wirtschaftsrecht

Der Flugverkehr ist einer der grössten Produzenten von Emissionen, denen unter anderem mit Hilfe von Abgaben entgegengewirkt werden soll. Diese Abgaben stehen daher im Spannungsfeld von wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltschutz. Wie kann ein sinnvolles Gleichgewicht hergestellt werden, um dieses Spannungsverhältnis zu verhindern? Dieser Frage gingen die Referierenden an der von Prof. Dr. Andreas Abegg, Leiter des Zentrums für öffentliches Wirtschaftsrecht an der ZHAW School of Management and Law, organisierten Tagung zum öffentlichen Wirtschaftsrecht am 6. September 2021 in Zürich nach.

Der rechtliche Kontext der Flughafengebühren im Lichte aktueller wirtschaftlicher Entwicklungen

Christian Meyer erläutert zusammen mit Goran Seferovic (Bild unten) die rechtliche Bedienungsanleitung

Christian Meyer erläutert zusammen mit Goran Seferovic (Bild unten) die rechtliche Bedienungsanleitung

Dr. Christian Meyer, wissenschaftlicher Mitarbeiter an der ZHAW School of Management and Law und PD Dr. Goran Seferovic, Dozent für Öffentliches Recht an der ZHAW School of Management and Law, behandelten die Thematik aus rechtlicher Sicht. Meyer leitete das Referat mit einem Rückblick zur Abstimmung vom 13. Juni 2021 ein. Die Vorlage über die Totalrevision des CO2-Gesetzes wurde abgelehnt. Trotzdem besteht heute am Flughafen Zürich eine Vielzahl von Gebühren. Diese sind ein zentrales Finanzierungsinstrument des Flughafenbetriebs. Spannend war unter anderem der Vergleich der Aviation- und Non-Aviation-Erträge vor und nach dem Pandemiejahr 2020. Zuvor bestanden die Einnahmen zu mehr als der Hälfte aus dem Flugbetrieb und fast zur Hälfte aus Flughafengebühren. Die beiden Bereiche haben im Jahr 2020 unterschiedlich gelitten: Während die Einnahmen aus dem Flugbetrieb auf nur noch einen Drittel im Vergleich zu 2019 eingebrochen sind, haben die Erträge aus dem Nicht-Flugbetrieb lediglich um 27 % abgenommen.

3Seferovic erläuterte zwei zentrale Prinzipien im Abgaberecht: Das Kostendeckungsprinzip einerseits kommt bei kostenabhängigen Gebühren zum Tragen. Dabei soll der Gesamtertrag der Abgaben nicht oder nur unwesentlich höher sein als der gesamte anfallende Aufwand. Andererseits ist beim Äquivalenzprinzip das Verhältnis zwischen der Gebühr und der wirtschaftlichen Bedeutung, die die Leistung für den Empfänger hat, massgebend. Der Wert einer staatlichen Leistung ist aber häufig schwierig zu bestimmen, da für solche Leistungen oft kein Marktpreis vorliegt. Soweit zwischen Flughäfen allerdings ein Wettbewerb besteht, kann der Wert der Leistungen eines Flughafens immerhin objektiviert werden. Insofern vermag das Äquivalenzprinzip in Bezug auf die Flughafengebühren seine Begrenzungsfunktion zu erfüllen.

Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts dürfen Gebühren neben den zugrunde liegenden Kosten auch andere Zwecke und dabei insbesondere Lenkungswirkungen erfüllen. Mit der Lenkungswirkung wird die Leistung kraft Entscheidung des Gesetzgebers verteuert, auf dass die Nachfrage nach dieser Leistung sinkt oder eine emmissionsärmere Technologie eingesetzt wird. Der Gesetzgeber weist der Flugzeuglärm- und der Emissionsgebühr eine Lenkungswirkung zu mit dem primären Ziel, den Schadstoffausstoss und die Lärmemission von Flugzeugen zu verringern.

Lenkung durch Lärmgebühren am Flughafen Zürich

Dr. Andreas Wittmer, Managing Director am Center for Aviation Competence der Universität St. Gallen, fokussierte sich in seinem Referat auf die Bedeutung der Lenkung der Lärmproblematik durch entsprechende Gebühren. Dabei legte er den Fokus auf die wirtschaftliche und umweltbedingte Perspektive.

Andreas Wittmer betonte die Wichtigkeit des Hubkonzepts

Andreas Wittmer betonte die Wichtigkeit des Hubkonzepts

Insbesondere kommt dem sog. Hubkonzept eine zentrale Bedeutung zu. «Hub» steht für Drehkreuz und bezeichnet einen zentralen Verkehrsknotenpunkt für eine oder mehrere Linienfluggesellschaften.
Dank diesem Konzept können mehr Destinationen angeboten werden mit weniger, gebündelten Flügen und höheren Ladefaktoren. Der Hub des Flughafens Zürich ist aber auch mitverantwortlich für negative Externalitäten, die zu Lenkungsdiskussionen führen.

Ferner erläuterte Wittmer, weshalb es am Flughafen Zürich neben ordentlichen Öffnungs- sowie Randzeiten auch Verlängerungszeiten braucht: Grund sind enge Zeitpläne und entsprechende Verspätungen, welche sich bei Netzwerkabhängigkeiten kaum verhindern lassen. Zurückzuführen sind die Verspätungen etwa auf Gewitter, starke Winde, zu spät anreisende Passagiere oder technische Probleme an den Flugzeugen. Wesentlich wäre, dass in den Morgenstunden keine Verspätungen anfallen, z.B. durch Umsteigepassagiere. Es zeigt sich nämlich, dass bereits wenige Minuten Verspätung am Morgen zu einer deutlichen Verzögerung am Abend führen.

Eine Welle oder vernetze Flüge auslassen? Bewegungen in Randzeiten reduzieren? Margen pro Flug bei Maximalauslastung als Grundlage für Lenkungsgebühren? Zum Schluss diskutierte Wittmer Vor- und Nachteile möglicher Lösungsansätze, wobei er insbesondere auf die Wichtigkeit der Hubfunktion einging.

Good Governance bei Flughafengebühren

Phil Baumann über den Einfluss verschiedener Interessen

Phil Baumann über den Einfluss verschiedener Interessen

Dr. Phil Baumann, wissenschaftlicher Oberassistent der Universität Luzern, erläuterte zunächst die Bedeutung des Begriffes «Good Governance». Good Governance ist die Fähigkeit des Staates, im Dienst seiner BürgerInnen zu handeln. Der Staat handelt im Dienst seiner BürgerInnen, wenn öffentliche Interessen verfolgt werden. Allerdings kann nicht stets allen Interessen gleich gut gefolgt werden. Vor allem die Emissionsschutzinteressen sowie Mobilitäts- und Wirtschaftsinteressen stehen dabei häufig in einem Spannungsverhältnis.

Der Kanton Zürich als Standortkanton profitiert am meisten vom Flughafen. Gleichzeitig ist er aber auch am häufigsten von schädlichen Auswirkungen betroffen.

Baumann analysierte das Finanzierungsmodell des Flughafens Zürich, welches einerseits aus Flughafengebühren und andererseits aus einem nicht flugbetriebsrelevanten Bereich besteht. Abschliessend zeigte er den Verfahrensablauf zur Festsetzung der Gebühren auf. Bemerkenswert ist insbesondere, dass das Verfahren ein Interessenausgleich der wirtschaftlichen Interessen von Flughafen und Flughafennutzer (v.a. der Swiss) sicherstellen soll. Andere Interessen werden nicht berücksichtigt. Ausserdem sind Passagiere, Vereinigungen und lärmgeplagte Gemeinden nicht im Verfahren involviert.

Zusammenwirken von Staat und Privaten am Beispiel der Flughafen Zürich AG

Lukas Brosi bei seinem Referat aus Sicht der Flughafen Zürich AG

Lukas Brosi bei seinem Referat aus Sicht der Flughafen Zürich AG

Lukas Brosi, Chief Financial Officer der Flughafen Zürich AG, stellt einleitend die Flughafen Zürich AG mit aktuellen Kennzahlen sowie Fakten zur Gesellschaftsform und Volkswirtschaft vor. Beeindruckend war auch die Vielzahl von Regelungen und Vorschriften, die den Flughafen Zürich betreffen. Dies von der kommunalen bis hin zur internationalen Ebene.

Weiter erwähnt Brosi die Interaktionen und Wechselwirkungen zwischen Gesellschaft, Politik und Unternehmen. Diese sind bei einer öffentlichen Verkehrsinfrastruktur wie dem Flughafen Zürich besonders ausgeprägt. Mit einer Grafik zeigt er auf, dass die Flugbewegungen in den letzten Jahren trotz steigender Anzahl Passagiere sanken. Dies ist der besseren Auslastung und dem Einsatz von grösseren Flugzeugen zu verdanken.

Eine abschliessende Darstellung gab zu erkennen, dass sich die Lärmgebühren für Starts um das Vierfache vervielfachen, wenn nach 23.00 Uhr gestartet wird. Brosi zog das Fazit, dass die Lenkungswirkung von Lärm -und Emissionsgebühren greift. Die Tageslärmbelastung ist während der letzten Jahre kontinuierlich gesunken.

Lärmgebühren – Die Sicht des Regulators und der Aufsicht

René Brenner, Ökonom in der Sektion Wirtschaftsfragen des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL), startete sein Referat mit einer politischen, juristischen und technischen Einordnung der Lärmgebühren.

René Brenner stellt den langandauernden Prozess der Lärmgebührenfestlegung vor

René Brenner stellt den langandauernden Prozess der Lärmgebührenfestlegung vor

Der Prozess zur Festlegung der Lärmgebühren hat sich über fast zehn Jahre hingezogen. Im Jahr 2019 genehmigte das BAZL das heutige Lärmgebührenmodell des Flughafens Zürich. Es berücksichtigt einerseits die Bedeutung des Hubbetriebs und andererseits die geforderten Lenkungsmassnahmen. In zeitlicher Hinsicht verfolgt die Lenkungswirkung das Ziel, Verspätungen zu vermeiden und Flüge aus den Tagesrand- und Nachtzeiten zeitlich zu verlagern. In Bezug auf das eingesetzte Material soll auf die Verwendung von möglichst leisen Flugzeugen zu allen Zeiten geachtet werden.

Zum Schluss wies Brenner darauf hin, dass Lärmgebührenmodelle stetig zu überprüfen und an die (veränderten) Gegebenheiten des Flughafens und an das eingesetzte Flugmaterials anzupassen sind. Ausserdem erwähnt er die Wichtigkeit der Mitwirkung aller Flughäfen: Je mehr Flughäfen finanzielle Anreize für den Einsatz lärmarmer Flugzeuge setzen, umso grösser sind die monetären Vorteile einer Flottenmodernisierung. Dies motiviert gleichzeitig die Flugzeugproduzenten, nach weiteren Möglichkeiten der Lärmreduktion zu forschen.

Röger Götz mit seinem Input zur Podiumsdiskussion

Röger Götz mit seinem Input zur Podiumsdiskussion

Roger Götz, Präsident des Schutzverbands der Bevölkerung um den Flughafen Zürich, leitete mit einem Inputreferat in die Podiumsdiskussion ein. In der Nacht störe der Fluglärm am meisten und der Flugplan in Zürich sorge dafür, dass dieser am Abend nicht eingehalten werden könne, so Götz. Erfreulich sei aber, dass die Verspätungen nach 23.00 Uhr dank des im Jahr 2019 eingeführten Lärmgebührenmodells gesunken sind. Götz eröffnete die Diskussion schliesslich mit einem Blick in eine herausfordernde Zukunft.

Auskunft: Prof. Andreas Abegg, Leiter Zentrum für öffentliches Wirtschaftsrecht